上海工商业土地续期新政解读：制度示范与待解命题

2026年7月31日，上海市规划和自然资源局印发《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》（沪规划资源用〔2026〕234号），首次系统性地明确了工商业项目土地使用权续期的适用范围、续期类型、供地方式、续期年限、定价机制及付款安排，该“试行指导意见”确立了“以续期为常态、不续期为例外、根据企业需求应续尽续”的工作层面原则，明确释放了保障企业合法产权和发展权益的政策信号。

以维护工商业用地长期价值的角度考虑，这一政策的落地具有多重积极意义。

“试行指导意见”在上海的推出本身就是一个积极的制度示范。长期以来，土地使用权到期后潜在的续期安排缺乏明确规则，这一不确定性直接影响了投资者对存量资产的估值判断和资管决策。“试行指导意见”的出台，为市场参与者提供了更为清晰的政策框架，在填补制度空白、打通操作路径、稳定市场预期方面具有标杆意义。

其中“提前续期机制”为实体企业产权确定性提供了制度保障，涵盖工业、商业、旅游、娱乐、办公、教育、科技、文化、卫生、体育等各类非居住用地；尤其对于持有核心区域存量资产的投资者而言，续期路径的明确化有望改善资产估值预期，促进存量资产重组流通的实操可能。其次，“应续尽续”原则确实可对改善营商环境起到实质助推作用。从近期市场表现来看，投资者对上海核心资产的长期配置价值已经展现出积极认可。

仲量联行数据显示，2026年上半年上海大宗交易市场累计成交51宗，成交总额约270亿元，同比上升20%；其中第一季度成交24宗、约146亿元，同比上升27%，第二季度成交27宗、约124亿元，同比上升14%，两个季度均实现同比正增长。自用型买家成交占比从2025年全年的18%跃升至第一季度的42%，第二季度进一步升至45%，上半年合计达43%，反映出实体经济主体及其关联的流动性对上海核心资产长期持有的信心。数据可见，投资者普遍对上海核心地段回报率稳定的优质资产接受度较高，甚至在价值判断上一定程度地褪弱了楼宇土地年限局促的因素——而续期制度的明确化，有望进一步释放被此因素抑制的资产价值。

“试行指导意见”在制度建设上的积极意义应予充分认可。同时，政策的有效落地效果，还相关于突破实操层面的博弈和限制。

“试行指导意见”第五条明确，续期土地价格原则上不得低于续期地块所在级别本市基准地价的70%。这一定价机制的初衷在于保障国有土地的最佳权益，在实操层面仍需至少面对两个核心问题的思考：其一，续期价格与大多数权益人当期盈利及支付能力的匹配；其二，土地的原始取得成本、出让条件及既往交易与权益转移的背景，是否应与续期定价建立合理的关联。

此阶段取得土地使用权的多数商用建筑存在城市更新的诉求，也需要相当规模的资本性投入，而当前的同类比基准地价已达原始地价的数倍甚至十数倍之多，即便以基准地价的百分之七十为计价原则，仍可能对续期的实际操作带来客观挑战。

工商用地“续期”与“重新出让”属不同概念范畴——前者旨在保障既有权利人使用权益的延续，后者则是对土地资源的市场化再配置。定价机制应遵循“权利延续”的逻辑，所以续期价格与原始获取条件、权益变更等客观背景条件之间应当建立合理关联，而非单纯锚定当期基准地价。值得期待的是，“试行指导意见”同时提出的“绩效与地价”挂钩机制，为差异化定价预留了政策弹性。如何将这一机制在执行层面有效实现，使其真正惠及合规经营，有责任担当的实体企业，是试行阶段需要监管、行政与市场共同参与并探索的方向。

“试行指导意见” 第四条对续期年限作出了差异化安排：采用国有建设用地使用权租赁方式续期的，租赁年限不超过20年；土地使用权人可根据实际需求申请续期年限，一般单次不少于5年；对于拟发行不动产投资信托基金（REITs）等特殊情形，申请年限可根据项目实际情况确定。第六条则规定了续期价款的支付框架：土地出让价款缴纳期限原则上不超过一年，合同签订后一个月内须缴纳土地价款的50%；工业和仓储用地可选择分期支付，但须在合同生效起一年内全部缴清；土地租赁合同约定的当期应缴土地租金，应一次缴纳，不得分期。

“试行指导意见”在续期年限上给予了权益人根据经营周期自主选择续期年限的主动权。对拟或已发行REITs项目，年限弹性叠加续期手续可在申报后、注册前完成的制度安排，使土地续期不确定性不再成为资产证券化的实质障碍。年限选择权与支付方式的组合，也让各类市场主体能够根据自身经营周期、现金流状况和资产持有策略进行前置规划的可能，使续期从“被动应对”转向“主动布局”。

值得注意和思考的是：工商业土地续期与土地的重新出让应区别对待。分期续租的观点应作为政策执行的主导逻辑。当前“试行指导意见” 中的续期付款方式，虽具变通灵活空间，仍或可成为一部分实体的承付能力“门槛”。

试行阶段的开放性，恰恰为在实践反馈中逐步完善续期制度提供了宝贵窗口。上海作为全国首批系统性出台工商业用地续期指导意见的市场，其政策方向具有重要示范意义。在商业地产投资市场整体表现凸显韧性的背景下，制度的完善与市场的成熟将相互促进。仲量联行将持续关注“试行指导意见” 实施进展，为投资者提供专业洞察与支持，与市场各方共同探索并推动国有土地价值保障与经济实体权益保护的长期路径。

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